数字政府是数字时代政府治理的新形态 , 其内在逻辑是以数字技术创新撬动政府治理变革 , 在优化公共服务过程中实现以人民为中心的价值创造。数字政府的公共价值创造不是一个自 然演化过程 , 而是一个超越技术逻辑的建构和治理过程 , 表现为治理的不同主体和要素在数 字政府场域赋能公共价值管理。

建设数字政府是实施国家大数据战 略、推进政府治理数字化转型，提升国 家治理能力的关键举措。在国家治理能 力和治理体系现代化的总框架下，随着 数字政府建设的持续推进，各项投入源 源不断地流向数字政府硬件和软件，其 产出的价值也亟需科学评估。目前有关 数字政府的内涵、建设模式与效果评价 的研究相对缺失，关于数字政府建设公共价值导向 的讨论也相对缺 乏， 因此深入研究公共价值视角下的数字政府运行机理意义重大。

一、数字政府公共价值分析框架与价值体系提出

本研究以评价与提升省级地方数字政府公共价值为主线， 在分析省级地方数字政府建设的实际状况与参考已有研究的基础上，从高效度、合理度、创新 度三个维度以 2016-2020 年中国 32 个省 级地方的政务服务、信息化基础设施、经济社会发展、人力资本、数据开放等方面的面板数据为基础，依 据指标选择的科学性、完整性、独立性和可比性原则，构建省级地方数字政府的公共价值指标体系。

‖ 表 1：省级地方数字政府公共价值评价指标体系

来源 : 根据网络资料整理

研究中在指标体系构建中的各项数 据来源于《中国统计年鉴》《中国城市 统计年鉴》《中国信息化统计年鉴》《中 国经济与社会发展统计数据库》《中 国 省级政务服务能力报告》，以及各省、 市的统计年鉴和数据库中关于省域的政 务服务、信息化基础设施、经济社会发展、 人力资本、数据开放等方面的相关数据， 另外研究中实地采集有关省级地方数字 政府公共价值评价 的鲜活一手数据，时 间跨度为 2016-2020 年。

通过前期研究， 指标体系将涵盖 9 个 二级指标和 18 个三级指标。在测量范围 方面，既 包括对省级地方行政区域总体 的评价， 也包括对重 点城市数字政府发展水平的测量与排序。

二、评估结论：现状与问题

基于对省级地方数字政府公共价值评价指标体系 的构建， 将评价指标体系分为政务公开、公民参与、互动交流三个维度， 同时也在各个维度 下设置基础指标。根 据收集到的省级数字政府 公共价值评价数据， 对省级地方数字政府的发展现状及问题进行分析，结果如下：

(一)数字政府发展现状

1. 政务公开

来源：根据网络资料整理

‖ 图 1： 2020 下半年各地区政务公开维度指标总分

政务公开维度包含三个层面：在线服务、平台建设和制度保障。将各指标换算为百分制后得到的政务公开平均总分 为 80.68。 从 全 国 范 围 来 看，2020年下半年，在线服务平均得分最高，为 88.95；平台建设平均 得分其次，为83.58；制度保障平均得分较前两者差距 较大，得分为 69.58。在指数层，表现 最 突出 的是在线服务成效度指数， 平均 得分为 92.33；表现最微弱的是服务体 系规范性指数，平均得分为 69.50。

从地理区域的划分来看， 政务公开维 度全国发展水平参差不齐， 其中华 东地 区发展水平最高， 总分为 461.87； 华南 地区和华中地区其次，分别为 447.15 和 444.19；西北地区发展水平最低，得分 仅为 393.72，远远低于各地区平均得分 430.72 。

具体到结构层可以看到， 在线服务层 面，华东地区、西南地区和华中地区在 线服务水平较高，且 全 国范 围内发展水 平相对均衡。 其 中在线服务成效度指数 整体水平都较高，且华东、华南、西南 以及华中得分都在 90 分以上， 差距较小。 华东和华南地区基本在 90 分以上，但西 南和华中地区较前者有一定差距。

在平台建设层面， 全国发展水平的差 距就有所体现。 服务事项覆盖性指数最 为明显，广东省得分遥遥领先，华东地 区其次，但华中、华北、西北地区得分 则远远落后。 办事指南准确性指数全国 除青海省以外发展水平较为统一， 依旧 是华东、华南处于领先地位。

在制度保障层面， 全国只有较少数省 份表现突出， 但总体来说发展较为欠缺。 服务方式完备性指数只有华东、华北、 西南部分地区发展水平较高，且上海、 浙江、江苏、广东遥遥领先，其他大部 分省份尚处于中低发展水平。

2. 公众参与

公众参与维度包含三个层面：数据获取、信息公开、服务质量。通过加总计算得到全国平均分值为 1.45，且发展水平的不均衡表现更加明显。其 中华东地区平均得分为 3.31，远远领先于其他地区，华南地区其次为 2.77。除这两个地区以外， 其他地区发展水平较为落后，华北地区、华中地区、西南地区得分均在 1-1.5 之间，东北地区和西北地区平均得分等于或接近于 0。

其中三个数据获取、信息公开、服务质量层面的发展特征一致， 即全 国总体发展水平尚有欠缺， 发展主要集 中在经济较为发达的地区，即华东地区，其中浙江、上海、山东得分最高， 其次是华南、西南、华中地区，区域间发展水平差距较大。

3. 互动交流

互动交流维度整体来说和公众参与的情况相似，全国平均得分为 0.73。而地 区发展差异较大， 华 东地 区平均得分为 1.66，华南地区其次为 1.39，其他地区得分均低于 1，且东北地区得分为 0。可以看到互动交流维度的发展主要集中在一线城市所在区域， 而其他地 区发展水平远远落后甚至尚无进展。

政务公开包括结果应用、回应效率、意见征集三个层面。 在结果应用层面和意见征集层面， 得分较高的城市均集中在华东华南地 区，意 见征集层面得分高的城市数量更少更为集中。

(二)现存问题

1. 各省份数字政府发展不均衡

来源：根据网络资源整理

‖ 图 2： 2020 下半年各地区政务公开互动交流维度指标总分

总体来看，东部地区数字政府的发展显著领先于 中部和西部地 区， 引领型 省份全部位于该区位上；中 部地 区数字 政府的发展整体上落后于 东部地 区，中 部各省份之 间 的差异并不显著； 西部地 区呈现两极分化趋势，其中四川、贵州 等省份凭借后发优势， 正在迎头追赶领 先省份，数字政府得分排名居于高位； 另有一些省份则在数字政府建设方面发 展较为落后， 整体排名处于全国后位段。 而且综合研 究结果来看，一 些省份 的覆 盖度较高， 但回应度较低， 如上海、湖北； 或回应度较高， 但渗透度和满意度不高， 如重庆、四川；或渗透度较高，但回应 度较低，如上海、浙江。这在一定程度 上反映出各个省份在治理效果不同维度 上发展的不平衡性。覆盖度、渗透度、回应度本质上是为了提高群众的满意度，各地仍 需坚持人民导 向，紧 紧围绕提升群众满意度来开展数字政府的各项建设。

2. 政务公开维度存在的问题

政务公开维度层面主要存在平台建设与服务缺位、线上线下融合不够、现有法律法规的制约程度不够三个方面问题，具体表现为：政府网站的信息可达性低和政务 App 的信息服务功能欠缺。

一些基本的公共网站存在信息更新缓慢和不准确等问题，还有一些 App 的功能设计缺 乏人性化的互动公共服务 能力，导致“智慧 ”的缺失；我国基层政府在门户网站、政务大厅、移动终端等线上线 下服务还没有完全发挥 出应有作用，也没有实现集成化服务，政 务服务总体效率仍然保持在较低水平。 线上线 下数 据不同步等情况也频繁发生，给 用户带 来不好 的体验； 现行法规标准的不适应 问题对网上政务服务健康持续发展造成 了一定制约。 政府部 门 收集 的信 息没有 积极共享的动力，缺 少建立和完善相关 的法律规范， 不 能很好地促进政府部门 之间的信息共享。

3. 公众参与维度存在的问题

公众参与维度主要存在公众满意度 评价体系不科学、用户体验感较差、监 督机制不健全三个方面问题。具 体表现 为： 政府机构在线服务 网站在收集信息 和考察 公众满意度 时， 往往 由于设计复 杂和问题模糊， 导致许多调查过于主观。 还有一些政府官员敦促自己的亲朋好友 投票或者填写问卷以完成他们的工作目 标，这些收集的信息通常不准确，这种 评估没有意义。

目前， 在用户体验方面， 缺乏针对用 户 需求 的服务场景定义，平 台的供 需水 平和服务精准度仍有待提高。

由于我国互联网政务服务平台管理 体制和监督机制尚不成熟， 政务服务人 员和网络平台运营者会产生消极怠工的 行为，当 下降低 公众参与到数字政府治 理中的热情和对政府的信任度。

4. 互动交流维度存在的问题

互动交流维度层面主要存在业务系 统不互通， “信息孤岛 ”林立、数字政 府各部 门间业务协 同 能力有待提高、政 府与公众之间缺乏有效互动三个方面的 问题。具体表现为：各级政府传递纵向 信 息的进程较顺畅， 而不同部门之 间横向信息的交流则存在较多障碍， “信息孤岛 ”和“信息烟囱 ”现象突出。来自不 同部 门的数据无法互联互通， 浪 费了大量有用的数据源， 且数据质量不受控制， 部门 间缺 乏一体化 的在线办 公协作平台；各部门职能重叠，职责不清，交叉审批、重复审批现象严重；各级政府都非常强调“自上而下的连续性 ”，这并不能反映各级政府 的重 点；大 多数政务服务平台由政府或相关机构单方面发布有关政策信息， 和公众之间缺少互动，而且一些地方政府的微信公众号不会回应公众的询问，只负责信息的传播。

三、优化建议

(一)政策法规方面的对策建议

1. 坚持学习与创新并举

在数字化转型过程中， 地方政府应注重汲取先进地区的有益经验以指导当地制度学习与治理创新工作， 并因地制宜，切忌直接将他地经验运用至本地而出现水土不服现象。在学习的同时， 举一反三，不 断寻求创新路径， 以 自身发展 目标为指导，形成创新突出的改革经验，进而为全球数字政府治理转型提供中国方案和中国智慧。

2. 完善数字政府法律框架体系

我国数字政府建设需要由高位阶的法律来 予以规范。只 有在法律框架 内补充行政法规、条例、部门规章等标准，才 能构建完善 的数字政府框架体系。在完善数字政府建设法律框架体系的过程中，要明确数据共享和公开规则，做好数据安全工作，保护个人信息，统一数字政府运行服务标准， 避免 出现 公众参 与不足、制度缺失等问题。

3. 建立有效的政策评估体系

中国式数字政府是坚持党的全面领 导 的数字政府， 党的全面领导贯 穿数字 政府建设各领域各环节。这 就需要对决 策过程进行及 时的监测和评价， 建立更 加完善有效 的政策评价体系，确 保政策 的顺利实施。建设数字政府，利用信息 技术的准确性和合理性，对 所有数据进 行分析， 及时监测和评价政府决策 的科 学性，科 学分析经济社会发展中存在的 问题能使决策更加准确、及时、智能和 高效。

(二)平台构建方面的对策建议

1. 建立健全一体化平台的相关运行 规则

全国一体化平台是一项系统工程， 具 有涉及面广、创新性强的特点，因此有 必要建立和完善其运作的规 章制度。做 好其他法律法规的 审查、废 止和 公布工 作， 为平台的建设和运营提供有力保障。 同时，按照政府和服务管理创新要求， 加快建立和完善利用互联网、大数据、 人工智能和技术手段助力公共服务的规 则。

2. 重点关注数字政府服务平台的集 约整合

从用户角度出发，聚焦用户需求和 体验，将 政府提供服务变成用户 需要服 务， 这其中的关键就在于渠道平台集约、 服务流程优化和业务协同整合以有效促 进一体化服务建设， 强化数字政府建设。 因此，省 级地方数字政府评估过程 中需要关注各类互联网服务渠道和平台集约化建设、数据共享联融通等内容。

3. 稳步推进数据开放平台建设地方政府要进一步推进政府间沟通和跨平 台融合， 大力支持互联网治理工作。政府服务的“好差评”渠道基本建立。大部分省级和重点城市依托政务服务平台和移动终端， 建立了政务服务“好差评”渠道，其 他地方也需要加快开放数据平台建设。（文︱ 王 鹏 北京社会科学院管理研究所 孙德良 山东财经大学统计与数学学院 金饶逸琪 中粮集团战略运营部）