良好的数字生态是数字经济的发展基础
随着大数据、云计算、物联网、互动智能终端、人工智能等信息技术和数字技术的发展，数据已成为数字经济时代的关键生产要素，是战略性资源也是重要生产力，不断催生新产业、新业态、新组织、新模式的出现。近年来，我国数字化建设加速升级。2021年，国家网信办发布的《数字中国发展报告（2020年）》显示，我国数字经济总量跃居世界第二，数字经济核心产业增加值占GDP的比重达到7.8%。数字化技术的广泛应用正在重塑社会生活，智慧城市、智慧社区基础设施、在线教育、远程医疗等迎来飞速发展。党和政府高度重视数字化对经济社会转型的重大意义，提出数字化发展、建设数字中国等重大决策部署。与此同时，数字经济发展也面临着诸多风险与挑战，如何在数字经济中实现促进发展与规范管理相统一，成为事关国家安全、社会发展、社会成员切身利益的重大问题。
在数字化发展中，良好的数字生态是实现其应对风险挑战、实现良性运转的基础条件。“十四五”规划提出，坚持放管并重，促进发展与规范相统一，构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态。一方面，开放、健康、安全的数字生态可以为数字化发展提供厚实的土壤，以系统性应对其发展的零散性、不确定性。另一方面，通过构建数字规则体系、政策法规体系，既为数字化发展设定了安全底线，又引导其“向善”发展，将数字经济的网络效应、创新效应、辐射半径广等诸多优势真正服务于人类的美好生活。

数字经济的风险与挑战
（一）数字技术具有一定的风险不确定性
在全球风险社会中，风险伴随着经济和社会发展现代化而存在，现代化的动力机制常常也成为了风险来源。现代风险在工业化、信息化、数字化的过程中产生，具有普遍性、复杂性，同时，各类风险容易转换和叠加而形成系统性风险，并有时由于风险来源的不可感知性、风险知识的不确定性等，出现了风险的社会建构和舆论放大效应，引发社会风险。
目前，数字经济发展在全世界都处于探索阶段，尚未形成成熟的模式。并且，数字经济所依赖的人工智能等部分前沿技术具有风险来源的不确定性、不可感知性，从而可能引发风险结果的不确定。例如技术的研究成果可能背离研究初衷和道德约束，加剧或引发新的生态和安全问题。同时，数字经济具有运行高效、创新速度快、辐射半径广、规模效应强等特点，尽管具有独特的发展优势，但一旦出现风险事件，也面临着传播速度快、影响范围广、易引发系统性风险、风险放大等问题。
（二）数字经济发展的挑战
我国的数字经济实现了快速发展，同时也引发了经济、社会领域的一系列问题，不仅存在着数字经济对传统经济形态的冲击、数字鸿沟、数据分割和垄断等现象，而且面临着数据泄露和数据跨境流动风险等数据安全挑战。
在经济领域风险方面，首先，尽管数字经济给传统经济运行方式注入了活力，部分传统企业成功进行了数字化转型，但数字经济对部分传统实体经济带来一定影响。一方面，由于技术优势和创新价值而拥有更广阔的市场，如数字经济发达地区具有较强的资源虹吸效应，传统工业城市、中西部经济落后地区的经济将受到影响。另一方面，数字经济平台具有数据、资本、信息等优势，如部分互联网平台通过恶性价格战竞争的方式占领市场，可能对分散的小型商家带来较大发展压力，冲击到传统从业者利益。其次，数字经济平台容易利用数据收集、聚合的差异优势获取市场垄断地位。数据价值具有随数据量增长而递增的特性，随之产生了数字经济平台的网络效应、规模效应、锁定效应，越来越多的数据流动和聚集到越来越少的平台，容易引发滥用市场支配力、影响社会公共利益的风险。
在社会领域风险方面，一是数字经济下的智能化生产、平台化运营可能会降低劳动者的劳动力价值和议价能力，从而更为隐性地影响劳动者利益。同时，一定程度上引发了就业结构的改变，大量就业岗位容易因技能含量低而被取代。如智能技术、电子商务的应用，可能导致大量劳动密集型企业、终端零售人员失业。二是数字经济时代对参与者提出“门槛”要求，部分难以获取智能设备、不擅长使用智能技术的人群难以享受服务并在日常生活中遇到不便，数字鸿沟、数字排斥现象日益凸显。三是随着社会对数字经济的依赖性增强，电子支付、网络通讯等新的社会秩序弱化甚至部分替代了现金支付、传统通讯等旧的秩序，而在有些自然灾害等应急状态中，可能出现数字经济平台瘫痪失灵的状况。
在数据安全风险方面，一是对个人信息数据采集和使用的泛化增加了数据泄露风险，给社会成员的人身和财产安全带来安全隐患。二是数据权利归属与利益分配不明引发数据主体、数据产业者在数据获取、共享、交易中的争议和纠纷。三是数据跨境流动中产生的不确定性威胁着国家安全、公共利益和社会稳定。例如滴滴出行在美国上市以后，根据美国的《外国公司问责法案》，必须呈交审计底稿、用户数据和城市地图为代表的部分数据，均为关乎国家数据主权的核心数据。

营造开放健康安全的数字生态
面对上述数字经济发展的问题，需要从市场和社会规则、网络安全等方面出发，进一步优化数字化发展的生态环境。坚持放管并重、发展和规范相统一，既积极应对风险，又努力促进数字经济良性发展，以实现数据利用与数据保护的动态平衡。
第一，完善促进数字生态良性发展的法律法规。构建适应数字化发展需要的法治体系，进一步完善数据产权、防范数据垄断、数据安全等法律制度，为合规合理利用数据生产要素、数字治理的健康发展提供制度保障。针对数据产权制度中存在的空白与滞后性，制定数据权属、权利、开放、流动、交易等规则，并明确数字经济平台、企业与用户之间的权责、利益关系；建立识别与认定数据经济垄断行为的法律规范，制定规制数据垄断的工具，约束数据垄断和不正当竞争；完善数据安全相关法律规范体系，加强对数据采集、存储、流动、共享等全过程安全保障。
第二，加强对数据生产要素的反垄断规制，处理好合法规制与激励创新的关系，促进实现互利共赢。建立数据产权制度，对数据赋予相应归属权的同时，设立限制制度以防止数据的垄断霸权。加强对不正当竞争行为的监管，尤其是利用以资金优势为基础的大量消费者补贴占领市场后，操纵商品和服务价格等行为。鼓励涉及公共利益的数据实现公开与共享，构建数据公开的激励制度。在谨慎设立适用条件与标准的基础上，探索设立强制数据共享制度。
第三，以数字化创新生态为基础，推动数字经济和实体经济深度融合。数字经济和实体经济融合对促进传统产业转型升级和实体经济高质量发展具有重要意义，实体经济的数字化转型有利于全社会、全产业、全要素资源配置效率的提高。未来，需打造数字产业链条，培育数字产业集群，提升新一代信息技术产业发展能级，通过数字化技术改造传统优势产业，释放数字经济对实体经济的放大叠加倍增作用。值得关注的是，两者的融合不是自然发生的，需培育促进融合的创新生态。例如，需形成以政府为主导者和监管者、企业为核心推动力、公众积极参与的协作模式，共同推进数字生态治理制度和技术应用创新；以“新基建”等为契机，加强数字经济与实体经济融合中的基础设施建设；构建平等竞争的政策环境，避免简单地以企业规模、盈利状况等来设置政策门槛。
第四，加快推进技术风险问题治理的顶层设计，引导“科技向善”。研究制定人工智能、生物技术、大数据等领域的数字科技伦理准则，构建数据和算法新规则，防范个人数据保护、算法的公平和歧视性等技术风险；发挥数字经济行业自律作用，通过伦理审查、行业标准等方式来首先行业自律，避免将人为责任推脱给算法的行为；鼓励从国家安全、经济发展、社会治理、社会伦理等多维度多视角对新技术进行跨学科研究。 
第五，重视数字经济的社会效应，坚持以人为本的理念。数字经济的发展是为了给人类创造美好幸福的生活，因而任何时候都不能忽略人在数字社会中的主导地位。一是加强数字经济平台劳动者保护。部分数字经济平台就业具有灵活性和兼职性强等特性，需在劳动法律法规中进一步明确劳动关系界定，建立数字经济平台下新就业形态的劳动权益保障体系。二是积极应对数字经济带来的结构性失业等挑战，一方面，政府可通过财政资助的方式创造新的就业岗位，另一方面，加强失业人员数字技能培训、应对数字经济转型。三是在数字经济中实现智能化、人性化相统一，跨越数字鸿沟、减少数字排斥。
第六，保障数据安全，营造安全的数字生态。一是进一步完善我国数据安全领域的立法，在网络安全法、数据安全法，个人信息保护法（草案）等基本法的基础上，需要出台后续配套的相关法律法规，制定更多数据安全的具体细则，重点保护关键技术、关键数据。二是建立全国统一的数据安全监管平台，重点关注数据和数据交易的合规性，建立对数据实施分类分级管理的数据安全治理体系，以及覆盖全生命周期的数据安全防护体系。三是明确数字经济参与者主体责任，健全行业自律机制，引导企业提高数据保护能力。例如合法对数据进行采集、使用加密技术传输数据、对数据使用实时监控等。四是完善数据跨境流动制度。数据跨境流动对数字经济发展有着积极作用，同时也在传输、存储、应用等环节存在多层次安全隐患。需在《网络安全法》规定的较为宏观的数据跨境流动安全评估制度基础上，不仅就数据评估主体进行细分，还应对数据跨境流动的原则与分级分类标准等进行进一步细化和调整。