发展数据要素市场时机已成熟

新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，带动数字技术快速发展，以数字技术为引擎的第二次机器革命悄然而至。我国作为本轮科技革命的先行者，从政策引导、资源积累、技术发展和应用驱动等方面都具备较好基础。

一、国家高度重视数字经济发展

当前，数据资源已经成为各国争夺的战略资源，我国也把数据要素市场培育和数字经济发展作为国家战略，推出一系列政策措施。2019年，我国首次将“数据”列为生产要素，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。2020年，我国发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，正式提出要加快培育数据要素市场。在“十四五”规划和二〇三五年远景目标中明确提出，要加快数字化发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，推动数据资源开发利用，扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台，加强国家数据安全和个人信息保护，提升全民数字技能，同时积极参与数字领域国际规则和标准制定等。

这一系列政策的发布，说明了数据生产要素对经济社会发展的重要性。大数据不仅是技术，也是思维模式。数据是新要素，需要新思维、新手段、新工具、新机制、新模式、新技能、新素养和新成就。数据治理能力和数字经济发展水平体现了一个国家综合竞争实力，对国家战略、国家安全和国家发展具有重要意义。

二、我国数据资源高度丰富

我国历经30多年信息化发展，积淀了海量的数据资源，特别是网络基础设施、信息高速公路及数据基础设施建设方面取得引人瞩目的成绩，互联网普及度高，电子商务、共享经济、移动支付、直播带货等各类数据创新应用覆盖面广，为我国逐步建设数据应用创新中心创造了有利条件。从数据治理视角来讲，我国正处于数字革命与产业变革的交汇期，开始从一个制造大国向数据大国迈进。从观大势谋发展的角度来看，我国正面临一个百年未有之数据发展战略机遇。据2020年《世界互联网发展报告》和《中国互联网发展报告》，全球互联网用户数约为45.4亿，互联网普及率达59%。中国互联网用户数9.4亿，互联网普及率达67%，而我国网民的手机普及率达到99.2%，有9.32亿移动用户。

随着物联网和移动智能终端的普及，尤其是5G快速发展，每一个人、每个物品能成为数据的生产者。因此，我国在发展大数据产业方面具有一个巨大的空间，中国作为一个数据大国，凭借先进的数字技术、巨大的人口数量、庞大的制造体系，正在从人口红利向数据红利转变，这是我们亟需抓住的一个前所未有的大机遇。

三、数字技术应用潜力巨大

从生产要素视角来看，农业文明首先要解决吃饭的问题，主要涉及土地和劳动力，而工业文明要解决的是大规模生产的问题，主要涉及资本、劳动力、土地、技术、知识和管理等要素。进入数字文明，真正要解决的是大规模生产过程中生产过剩的问题。通过有效收集市场真实的个性化订单数据，以柔性制造为手段，按照客户个性化需求进行有计划性的定制化生产，而生产决策的科学性来源于海量数据的供给。

以华为手机的爆品为例，就是典型饥饿营销模式，通过预定发售模式预测市场需求，再根据实际市场需求有效地组织产品生产。所谓的按需生产就是实现供给侧和需求侧的有效匹配，这就是数据的魅力。数字化转型过程中，人工智能、大数据、物联网和工业互联网等所有新型信息基础设施（或数据基础设施）奠定了数据加工产业的基础。各类传感器无时无刻都在收集各种外界感知数据，这些感知数据如同人类眼睛、耳朵、鼻子、皮肤等感知器官一样，让机器能够感知外界的一切事物。

鉴于2020年新冠疫情的大背景，国家提出了以新发展理念为引领、以技术创新为驱动、以信息网络为基础的新型基础设施建设（简称新基建），主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面的内容。国家提出新基建的目的在于夯实数据基础设施，增强数据的加工能力、处理能力和传输能力，整合数据的承载能力等，为数字化转型和数据应用提供技术支撑。

数据要素市场培育面临的六大挑战

随着数字技术快速发展，数据资源数量快速增加，数据要素各利益相关方的关系日趋复杂。数据要素市场培育面临着很多调整，是一个国家性的重大难题，其主要核心的问题表现在六个方面。

一、对数据新要素的内涵及资产地位认识不清晰

一方面是理论认识不足，对数据新要素的边界划分不清晰，数据新要素包含的内容还不明确，还没有哪一个层面对数据作为新型要素给出准确定义，特别是在数据新要素理论层面的研究还不够深入。另一方面是制度供给不足，关于数据和数据治理方面的法律法规相对滞后、数据治理的体制机制尚未理顺、数据标准规范有待扩充完善、相关政策措施亟待抓紧研究制定等。

二、数据资源的完整资产底账不清楚

从现状分析看，大多数部门、企业及个人对所拥有的数据资源底账情况还处在混沌或无序状态。从政府数据来讲，有些部门有数据，有些部门还没有数据，有数据的部门存在数据底数、数据台账不清，有些部门有数据但又不想与其他部门共享数据，部门纵向数据打通了、横向数据难以打通，层级部门数据打通了但跨区域、跨领域、跨业务的数据又难以打通等。从企业数据来讲，大部分企业对自己数据家底是说不清楚的，有些企业有数据但难以实现与相关领域企业数据对接等。

从个人数据来讲，有些信息进行了数字化，有些没有，有些数字化信息由于安全问题和隐私保护措施不强很难实现权限清晰管理等。这些都是数据底数不清的表现。

同时，由于数据质量不高、数据安全隐患、数据隐私保护、数据难以管理等原因，使我们很难做到真正的“心中有数”。

三、数据加工工具供给不足

面对庞杂的海量数据，数据的加工处理工具已成为一个技术难题。元数据管理、主数据管理、数据资产管理、参考数据管理、数据指标管理、非结构数据管理、数据中台、数据湖等各类工具名目繁多，让人应接不暇。一些开源的数据加工工具，功能单一只能满足个别加工需求，不成体系、操作不便，很难满足专业化数据加工处理的需求。

而且，很多数据加工处理的技术又掌握在少数供应商手中，很难做到普惠大众，让公务人员、普通业务人员有效参与数据加工过程。此外，数据加工处理需要一定的专业知识、计算方法、程序代码、专用设备、专业人员等，这些都是影响数据加工工具供给能力的因素。

四、数据应用场景具有局限性

数据的广泛使用受到应用场景限制，比如京东、淘宝、美团、拼多多等电商平台，这些平台数据的应用场景相对受限较小。政府的“一网通办”、 “一站通办”和“一体化平台”等，其数据应用场景是受用户、操作对象等条件限制。一些企业的ERP平台，特别是一些大中型企业和一些大型制造业企业，其数据应用场景在很大程度上是受一定条件的限制。

五、数据管理能力不足

数据管理和数据治理是一个全新的领域，需要具备专业知识体系、专业技能及实战经验。目前，大部分部门、企业及个人在数据管理的能力方面明显不足和亟待改进，在数据的管理意识、管理方法、管理模式等方面非常欠缺。如何通过合理配置人、财、物等因素，通过履行计划、组织、领导、控制等职能，进而改变管理意识、改进管理方法、构建管理模式等，实现对数据的有序管理、数据要素的有效配置、数据市场的有效培育等，这些都是在数据管理方面需要提升的能力。

六、非传统安全风险集聚

数据作为一种新型的生产要素经过一个时期的数据聚集之后，数据要素新的安全风险、隐私保护、数据垄断、数据泄密、数据勒索等新问题随之而来。而如何应对和解决这些新问题、新风险，将是一个大挑战和大考验。

培育数据要素市场的基本思路

数据如水，有序流动，滋润经济，势不可挡；数据如水，阻断流动，降低效率，必治而用。面对数据这样的汪洋大海，人们有些望洋兴叹、不知所措。针对上述存在的问题，需要深入剖析数据要素的基本特征，以新型生产要素价值释放为核心，更新劳动工具，培养新型劳动者，构建一个科学合理的数据治理体系来重构数据生产关系。

一、数据新要素区别传统生产要素的基本特征

数据作为新要素的三个特征。首先，具有非竞争性和可再生性，数据是一种资源，但又跟煤、石油等物质性资源不一样，物质性资源不可再生，你用多了，别人就用少了，很难实现共享。而数据可以重复使用、不断产生新的价值，在共享的前提下能够制造双赢。其次，跨界拓展的边际成本很低，极易与传统产业、其他前沿技术融合，这也是数字化转型和产业数据化快速发展的原因。从另一个角度来说，数据如果不被融合、联系在一起，也不能称之为大数据。最后，由于数据迭代周期短，在短时间内可以汇聚海量数据，形成累积优势，实现赢者通吃。过去30年积累了大量的数据，而近几年在数字技术快速发展过程中所产生的数据，超过了人类社会几千年积累的数据总和。这些新特征也给我们带来了困扰，面临数据确权、数据共享、数据利用等问题，亟需新的方法论和工具。

二、数据生产关系的基本思路

激活数据要素市场新活力，释放数据要素市场新动能，激发各主体积极主动性，就需要从市场主体角度出发来设计激励机制，厘清数据要素市场主体的权责关系，不断探索数据开放共享的新模式，进而构建新的数据生产关系。在数字经济时代，数据成为新型生产要素，而数字技术则催生了加工新型生产要素的新型工具（大型计算机、小型机、个人计算机、移动处理终端、网络计算机、云计算、量子计算机等），进而衍生出大批新型劳动者（如软件工程师、数据库管理员、数据科学家、数据分析师、首席数据官、数据专员、数据管家等），进而形成新的生产关系，构造新型生产力，进而提升生产率。同时，通过不断明晰产业发展政策和制定相关管理制度，推动各类公共数据资源体系标准化、规范化、制度化，促进数据的有序流动和有效加工利用，以数据价值释放为上线，鼓励各主体充分竞争。

三、数据要素市场培育要坚持三大原则

（一）坚持“两线”原则。首先是牢牢抓住数字经济发展这条主线，通过数据的有效供给，促进数字经济的发展。发展才是硬道理，通过努力发展数字经济来充分释放数据红利，同时在数据价值充分释放的过程中来解决发展中存在的新问题。其次是牢牢守住数据安全与隐私保护这条底线。安全是发展的前提，发展是安全的保障。数据治理以释放数据价值为目标，安全则是数据治理的底线，通过建立安全的负面清单，明确哪些是不可触碰的“红线”，同时做好隐私信息保护，让组织和个人合法权益得到可靠保障，只有统筹好发展与安全之间的关系，才能做到“发展”为先，“安全”保障。

（二）坚持“两手”原则。一方面，要加强有为政府的建设，发挥好“看得见的手”作用。政府部门应该在政策上、制度上、机制上和环境上做好政府在数据治理方面该做的事情，充分发挥政府的表率作用，建立并完善数据治理的框架体系和规则秩序，界定好数据管理的体制机制、数据开放共享的策略机制、数据治理的准则标准、数据安全及隐私保护的法律法规等，打造好数据治理的有为政府。另一方面，要创造一个有效的市场，发挥好“看不见的手”作用。数字经济发展的关键一环是推动数据要素的高效配置，通过建立统一开放、竞争有序的数据要素市场体系，加强顶层设计实现数据市场化的有效配置，积极创新数据要素治理模式，完善数据流通交易规则，平衡数据有序流动与数据安全之间的关系，实现数据要素资源价值的深度开发利用。十九届五中全会明确提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。这就是要协调好“两只手”的关系，让这“两只手”有效协作起来充分发挥作用，不断培育壮大数据要素市场。

（三）坚持“两轮”原则。数据要素市场培育的一个重要基本驱动方式是“两轮驱动”，就是用需求侧和供给侧来进行“双轮驱动”。

“一个轮”是从供给侧提高数据加工的核心工具供给能力，数据资源开发利用需要生产工具，目前现状是加工工具供给能力不足，这就需要产业部门来统筹考虑，不但要解决好核心加工工具上自立自强的问题，还要解决好加工工具的平台化、模块化、集成化和便捷化等问题。

“另一个轮”是从需求侧推动融合应用、场景牵引，通过融合应用场景深化数据加工工具功能需求，带动数据加工工具改进完善，促进业务结构化改革和产业结构化调整，形成以需求发展带动技术创新的不断迭代升级，实现一个真正意义上的“双轮驱动”模式，进而推动数据产业的健康发展，加快培育和繁荣数据要素市场。

培育数据要素市场的六大抓手

数据产业的未来是什么？数据产业要成为一个真正意义上的数据加工业。数据如同沙子，无序的数据就是垃圾，有序的数据才是重要的资产，如何真正实现淘沙成金，关键在于保障数据从采集、传输到加工过程的有序化。“大浪淘沙，沉者为金”才是未来发展的趋势。劳动产生价值，而真正的价值是通过人类劳动产生的，衡量数据的价值应该是衡量数据加工过程所付出的劳动，即应对数据加工劳动过程进行定价、评估以及征税。激活数据要素市场新活力，释放数据要素市场新动能，激发各主体积极主动性，就需要从市场主体角度出发来设计激励机制，构建一个良性的生态体系。具体来讲，可以围绕新制度、新要素、新工具、新业态、新职业、新风险这“六大抓手”来构建数据要素市场的生态体系。

一、建立新制度

建立数据要素市场生态体系首要是解决制度问题，应该加强基础性制度和配套制度规则的制定。以顶层设计强化政策引导和制度保证，建立与我国现行制度相适应的数据规范体系和体制机制。通过制定数据“游戏规则”，明确政府部门之间的权责关系，明确市场主体之间的权责范围，营造良好的数据创新创造环境，推动数据要素资源的合理开发利用。同时要建立高效有序的数据开放、数据共享、数据协调、数据服务等机制，确保数据的有序流动，促进数据市场的有效运转。比如地方政府成立相关的大数据管理部门，明确相关委办局的职能职责，建立一系列的管理制度和配套制度，制定数据方面的政策文件和标准规范等，这些都是确保政务数据有序开放共享和有效流通运转的前提基础和必要条件。

二、开发新要素

高质量、规范化数据要素市场的培育，首要是从源头上保证数据新要素的可靠性、有用性和标准化，制定各类数据产品标准，进而提升数据质量。通过加快一体化大数据平台建设和数据共享交换平台建设，按照物理分散、逻辑集中的集约化原则，规范数据加工产业各个环节的操作标准，制定相关的数据产品标准，从而打造互认互通的标准化、规范化、高质量的数据资源。同时，要尽快确立数据的资产地位，把数据作为重要的资产加以管理，优化提升数据质量管理水平。同时，要开展数据资产的申报、登记、普查，确立数据的资产地位。绘制数据资产的完整地图，摸清各部门的数据资产，提升数据资产的质量，做到真正的心中有“数”，逐步建立形成一个完备的数据资源体系。

三、研发新工具

数据要素市场的培育，需要研发核心的数据加工工具，解决数据加工的技术瓶颈，提高数据的生产效率，来确保核心技术的自立自强，同时还要加快数据基础设施建设。数据加工工具的供给将数据的全生命周期所需要的各类工具有效的衔接起来，从供给侧来出发，政府要引导培育一批具有自主知识产权的国产化工具，实现大数据产业的关键核心技术突破，开发一批对数据的采集、存储、加工处理、脱敏、安全等全生命周期进行高效、安全操作的工具，从而保证数据要素市场的自立自强。

四、培育新业态

培育一个真正的数据新业态，就必须以应用场景牵引带动数据要素市场的繁荣发展，以领域为主体培育不同类型的数据加工产业，不断探索优化数据加工模式与定价机制，不断深化产业结构性改革升级。从需求侧来看，数据要素市场应当以应用为牵引，以技术为支撑，以市场为纽带，把供给和需求两端有效地链接起来，从而形成市场和产业之间的良性互动。加紧数据资产运营机制探索与实践，构建安全可靠的数据资源开发利用环境，促进多元主体参与各类数据产品和服务的开发和运营，形成科学合理的定价机制。

五、发展新职业

新要素孕育出新职业。数据要素市场的培育急切需要一批拥有新技能的专业劳动者，这就必然会创造一批新职业。应尽快培养一批符合市场需求的专业大数据人才队伍，为我国大数据安全稳定发展提供智力支撑。通过设置多重激励机制来吸引和培养新型的劳动者，培养一批大数据产业的专业化服务供应商，提升大数据加工和管理能力。

六、防范新风险

数据安全事关国家安全。要防范数据安全的新风险，必须加强底线思维，强化伦理道德规范，提升数据安全防范意识，遵守民法典及个人隐私保护的相关制度，构筑数字生态安全体系。同时要加强统一的监督制度，防范非传统安全风险。亟需完善数据领域的相关法律、规范建设，开展数据安全治理，平衡数据流通使用与个人信息保护及数据安全之间的关系，加强个人信息保护和数据安全管理，加大数据安全保护力度，确保数据要素市场得以安全可靠有效运行。

综上所述，培育数据要素市场的核心是通过数据治理途径来重构数据生产关系，要以新型生产要素的价值释放为核心，创新劳动工具，培养新型劳动者，构建新型生产关系，提高生产力。即通过制度设计建立一种新型的生产关系，解决各类数据治理规则问题。以数据要素为加工对象，培养一批新型的劳动者。研发一批新型的生产工具，创造一批新的数据产品和数据服务。以融合各类需求侧和供给侧的应用场景为牵引，释放数据要素的新价值，培育一个有效数据市场的新业态。以强调伦理道德为屏障，织密数据安全高压线，有序有效地培育数据要素市场的发展和繁荣。