今年3月9日，美国白宫正式发布《确保数字资产负责任发展的行政命令》（以下简称《行政命令》），有37处提到“数字货币”，彰显了美国通过创新与应用数字货币（以下简称“数字美元”）以保持其在全球金融体系领导地位的意图。赛迪研究院信息化与软件产业研究所认为，我国的数字货币（以下简称“数字人民币”）目前正处于研发试点阶段，研究美国《行政命令》的出台背景及主要内容，对我国推动数字人民币的国际化、便捷化、普惠化和可持续化有一定的借鉴意义。

一、《行政命令》出台的背景

美国力图以数字美元维系美元霸权，强化其在全球金融体系和技术前沿的领导地位。近年来，各国央行不断推进数字货币的研发与试点。国际清算银行2021年研究数据显示，全球范围内有86%的中央银行正在积极研究数字货币的潜力，其中60%的中央银行已展开试验，14%的中央银行开始部署试点项目。在此背景下，美国开始担忧新货币形态对美元的霸主地位构成冲击。加之俄乌冲突爆发以来，俄罗斯等国开始利用加密货币、开发跨境支付替代渠道以减少对美元的依赖，这在客观上驱使美国加快改变对数字货币的立场，甚至公开表态要通过行政手段提升美国及美元在全球数字货币竞争中的主导地位，并表明美国要抢占先发优势，在数字货币领域继续其美元霸权地位。

美国意欲借助数字货币为本国数字资产创新提供机会，促进普惠金融发展。一是借助数字美元为各类不同规模的私营企业在支付创新方面创造公平的竞争环境。对较小规模的私营企业来说，数字美元的发行将为其参与支付创新提供更多机会，这些企业只需要专注于数字美元的访问服务、分发方式和相关产品的研发。二是借助数字美元拓宽公众获取货币的渠道，促进金融包容与普惠。当前，有将近20%的美国人尚无法获得足够的银行服务，发行数字美元，不仅可为家庭和企业提供方便，还可以促进私人部门支付交易便利化，降低税务支付成本。

美国试图以数字货币满足日益增长的支付服务需求，看好其未来市场发展空间。从需求看，新冠肺炎疫情后数字货币需求凸显成为美国发展数字美元的主要驱动因素之一。为降低疫情防控期间的病毒传播风险，商家及消费者避免使用现金钞票等接触支付方式，网银、手机银行等非接触支付量迅速增长。据美联储报告，2020年，美国现金使用量从2012年的40%下降至19%，店内移动支付使用量增长了29%。从长期发展看，数字美元在国际货币市场未来可期。调研公司Finbold的数据显示，截至2021年底，全球区域内流通的数字货币种类多达1.6万个，市值超过3万亿美元。调查表明，大约16%的美国成年人投资、交易或使用过加密货币，数字货币对于未来金融市场的影响已不容忽视。

二、《行政命令》的主要内容

提出三大政策目标。《行政命令》将“研究和发展潜在的数字美元设计和部署选项”置于“最紧迫”的位置，明确提出了开发数字美元的三大目标。在国际层面，旨在加强美国在全球金融体系以及技术和经济竞争力方面的领导地位，包括通过负责任地发展支付创新和数字资产。在国家层面，希望打击滥用数字资产带来的风险，保护美国和全球金融稳定，降低系统性风险。在社会层面，旨在保护美国消费者、投资者和企业，营造开放自由的商业环境，为私营企业提供较大的技术创新空间；特别是针对传统银行体系服务不足的美国居民，为其增加安全的金融服务。

提出系统性顶层设计思路。《行政命令》系统性地要求联邦政府相关部门围绕数字美元问题展开研究。其要求财政部在180天内会同国务院、司法部、商务部、国土安全部等部门提交有关“未来货币和支付系统”的报告，包含目前推广与采用数字资产

的条件、数字美元可能的设计选择，数字美元对国家利益、普惠金融和私营部门之间关系的影响，其他货币当局发行的数字货币对美国金融中心地位的影响程度、全球主权和私人货币的未来等，同时评估为保护美国利益而开发数字美元所需的技术基础设施和能力需求，以便美国政府根据计划支持数字美元发展。

提出以数字货币帮助美国适应国际金融体系支付和资本流动的新形式。为维护美国金融霸权体系，《行政命令》要求数字美元能与其他货币当局的数字货币体系实现对接和互操作，从而降低跨境交易成本，提升全球支付网络的运行效率。同时，美国需要在国际数字资产交易与流动的国际标准制定中占据领导地位。由财政部领导，与美国国际开发署合作推进与外国货币当局的接触，更新数字资产使用和交易的全球原则和标准，并要求全球数字资产和数字货币的创新与发展需符合美国价值观，从而维护美国在全球金融体系运行规则制定上的主导权。

提出以多部门协作加强数字美元风险监管。《行政命令》提供了一个数字货币创新和监管的路线图，指明了监管部门的行动领域和有关问题。针对数字货币对消费者、投资者和美国企业带来的潜在财务风险，《行政命令》要求财政部、劳工部、联邦贸易委员会、证券交易委员会等独立监管机构合作，出具关于数字货币开发与使用的风险报告；要求科学与技术办公室、财政部和美联储合作提交技术评估，评估数字货币纳入联邦监管流程所带来的风险，并探索数字货币对于美国能源转型与应对气候变化的相关作用；要求检察院等执法机关发挥作用，从监管和立法行动的角度对打击与数字资产相关的犯罪行为提出具体建议；要求联邦政府内多个部门向国会提交《打击恐怖主义和其他非法融资国家战略》，就打击数字货币的非法融资行为出具联合行动计划，以财政部为主导协调联邦政府的监管，以约束国内的数字货币金融服务商。

三、《行政命令》对我国的影响及对策

国际化进程短期内或将放缓，需充分审视竞争格局，积极推动数字人民币国际化。借助数字美元的渗透性，巩固美元国际货币的霸主地位是《行政命令》推出的一个重要目的。从货币角度看，美元作为国际货币，有着全球通用的绝对优势，在全球支付中所占份额高达41.1%；数字美元一旦大规模推广应用，不但会挤压我国数字人民币的国际份额，影响数字人民币国际化目标的实现，也会牵扯到人民币成为国际主流货币的步伐。我国应充分认识以数字美元为代表的各国数字货币带来的挑战，积极推动数字人民币国际化。

推动数字人民币在跨境支付领域的应用。一是加快建设集发行流通体系、支付结算体系、配套监管体系三大体系为一体的数字人民币国际支付清算系统。加快建设数字人民币流通金融基础设施，对接现有的人民币跨境支付交易体系，依托设立海外业务的商业银行和机构，实现数字人民币的国际支付和清算。二是增强数字人民币的国际影响力和话语权。积极参与国际清算银行等国际组织框架下的多边交流，与其他国家一起分享数字人民币的研发、发行和流通技术及标准等方面的经验，提升在全球数字货币规则、标准制定、贸易计价、国际储备及执行世界价值尺度中的话语权。利用好国际货币基金组织、国际清算银行和世界银行等国际金融组织的平台，积极参与全球数字金融基础设施建设，强化与全球金融基础设施的互联互通，建立有效的数字人民币服务体系。三是主动与世界各国特别是欧美日等发达国家和地区加强数字货币的技术合作。加强与各国分享技术创新成果，推广数字人民币钱包、信息保护、身份认证和跨境传输方面的经验。四是加强与各国监管部门的协同与合作。建立常态化协同监管机制，重点对利用数字货币进行跨境洗钱、欺诈及恐怖主义融资行为进行监管和打击。

高端技术发展或将举步维艰，需补齐底层技术短板，加强数字人民币技术体系的研究和创新。《行政命令》是美国政府有史以来首次发布针对数字货币及其相关技术的对应文件。数字美元起步虽然较晚，但核心技术准备不落人后，并且操作系统、核心程序等一系列高精尖技术长期被美企垄断，造成我国尚无法完全实现对数字人民币高频化交易场景下实时进行数据采集、监控及分析，这些技术瓶颈阻碍了对数字人民币展开高效精准的操作，需在技术底层补齐从计算科学首创原理到顶端硬软件技术的短板。