本文通过对装备工业的电子政务和产业协同存在的问题进行重点研究，提出了 GIIAF 框架， 从理念架构、组织架构、业务架构、IT 架构四个方面，为政产协同问题提供总体架构上的方法论指导。

信息技术的高度发展使得我国的电子政务和产业互联网发展都获得了长足的进步，这为我国的数字经济发展奠定了良好的基础。但是，在一些与产业密切相关的电子政务领域，存在政务系统与产业衔接僵化、边界不清晰、响应不敏捷、无法满足产业多样化的个性需求、安全与效率无法兼顾等问题，这在一定程度上不利于产业发展和数字经济繁荣。为了进一步发挥电子政务对产业发展的促进作用，有必要将电子政务和产

业发展作为一个整体来考虑，研究有关问题的解决方案。

1. 电子政务与产业互联网发展概括

1.1 电子政务发展概况

电子政务 (Electronic Government) 源于20 世纪 90 年代西方政府与 IT 企业的合作，Mechling(1994) 较早在学术文献中使用这一术语。在很多场景下，电子政务与数字政府是等同术语， 本文也将二者等同看待。电子政务的概念在国外提

出后，西方主要发达国家的电子政务建设水平就呈现出稳步提升的发展态势。我国在 1999 年开始实施“政府上网工程”，2000 年国务院颁发《全国政府系统 OA 建设 2001-2005 年规划纲要》，提出“三网一库”电子政务框架，自此我国正式进入电子政务建设阶段。

联合国从 2001 年正式启动电子政务

调查，对 193 个成员国电子政务发展水

平进行评估，已连续发布 11 次调查报告。此项调查报告基于联合国电子政务发展指数 (EGDI) 来评估国家级的电子政务发展情况。从联合国历年的调查报告中可以看出， 全球数字政府建设水平呈现稳步提升态势，EGDI 从 2003 年的 0.364 增加至 2020 年 0.599。

2020 年发布的《联合国电子政务调查报告》显示， 在电子政务发展方面表现最好的国家（在 EGDI 非常高的组别中评级最高的国家）包括丹麦、韩国、爱沙尼亚、芬兰、澳大利亚、瑞典、英国、新西兰、美国、荷兰、新加坡、冰岛、挪威和日本。从全球范围来看，电子政务发展水平持续提升，目前有 65% 的成员国处于高或非常高的电子政务发展指数组别。自 2018 年以来，超过 22% 的被调查国家已经进入较高的电子政务发展指数组别。

报告还显示，我国的电子政务发展指数（EGDI） 国际排名从 2018 年的第 65 位提升到第 45 位，其中作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数（OSI）排名跃升至全球第 9 位（和日本、荷兰并列）。

1.2 产业互联网发展概况

产业互联网的定义并不统一。有人认为产业互联网是和 2011 年 4 月汉诺威

工业博览会上出现的“工业 4.0”以及

2012 年底通用电气提出的“工业互联网” 对应的概念。有人认为产业互联网是指传统产业借力大数据、云计算、人工智能等技术，实现传统产业与互联网的深度融合， 使互联网由消费互联网时代向产业互联网时代转变。有人认为产业互联网是进化之后的传统产业，它是产业自身发展的新阶段。笔者认为，产业互联网是“产业 + 互联网”，产业是根本， 互联网是工具。互联网的理念和技术可以向各类产业（包括服务业）扩展，例如工业互联网、农业互联网、能源互联网、交通互联网，以及金融、教育、医疗、养老、出行互联网等。产业互联网是我国实现产业升级、实现高质量发展、繁荣数字经济的重要途径。

清华大学互联网产业研究院在其发布的《中国产业互联网发展指数 2019- 2020》中预测， 在 2019-2024 年间， 产业互联网的应用将为中国经济带来每年约 6000 亿元到 1 万亿元（ 共计 4.63 万亿元）的 GDP 增量，产业互联网对中国GDP 增长的贡献比例将从 10.7% 增长到14.2%。

2. 电子政务与产业协同问题研究

2.1 电子政务与产业协同存在的问题

整体而言，发展电子政务能提升政务服务质量与效率，降低制度性交易成本，

有助于打造稳定、公平、透明、开放的营商环境。对此，学界已形成共识。

近年来我国正处于改革的攻坚期与深水区，各类突发性公共事件层出不穷。这些事件具有的突发性、紧急性、不可预测性等特点， 很容易使得数字政府的反应和决断落后于快速变化的环境。概括而言， 政务系统与产业衔接僵化或者不够灵活、安全与效率无法兼顾等是一些电子政务系统的共性问题。

就装备工业的电子政务系统而言，这些政务系统大多属于行业管理或者产业服务类电子政务系统， 这些系统积极响应“放管服”要求，通过简化或优化流程、缩短审批时间等多种方式解决了行业管理或服务的很多问题， 但仍然存在不少缺陷，这些缺陷本质上都反映出电子政务系统在和产业协同方面做得不够好。概括起来，主要有以下五个方面的问题：

一是系统边界不清晰。如何确定系统边界，是信息系统架构的首要问题。在行业管理或者产业服务类电子政务系统建设过程中，哪些功能属于“政务”范畴， 需要电子政务系统来提供， 哪些功能属于“产业”或者“市场”范畴，不属于政务系统的边界范围， 这些看似理所当然的问题，常常缺乏足够的重视和严肃的管理。

二是功能存在缺陷。一方面因为多种原因，例如需求上存在盲点导致考虑不周， 或者对行业或产业实际情况了解不充分导致设计僵化， 或者对于一些异常情况、不经常出现的情况缺乏足够重视， 导致功能在设计阶段就没考虑到或者考

虑不充分；另外一方面，项目建设过程常常出现多方沟通、理解的问题，这常常导致最终上线的系统和预期设想有较大差距， 最终影响了行业管理或者产业服务的效率和质量。

三是行业或产业实际情况发生变化， 但政务系统无法敏捷地反应这些变化。由于电子政务系统的特殊性，系统的建设开发基本都是采用瀑布式开发模型。但行业管理、产业服务的很多业务经常会因为实际情况变化而变化，这就要求支撑行业管理、产业服务的系统需要具备敏捷性。虽然这两年有人对敏捷治理进行了研究，但要真正做到敏捷治理、建设敏捷政府，非一朝一夕之功。

四是电子政务的内在性质决定了其天生无法充分满足行业、产业多样化的个性需求。从某种意义上说，行业管理或者产业服务类电子政务系统其实可以看成行业或产业数字化的一个重要环节， 行业或者产业形形色色的数字化需求有不少都会与政务环节发生联系。这些数字化需求虽然与政务系统有联系， 但并不在政务系统的边界范围内，通过政务系统来满足这些需求，要么不合适，要么成本非常高昂。

五是政务数据利用存在很多困难。政务数据利用涉及多方主体及多种利益， 容易引发争议，需要法律加以规制。中国 OGD(Open Government Data, 政府数据开放 ) 政策的研究有待细化与技术的加强，OGD 的法律、政策的制定与完善是一个长期的过程。因各方面限制因素而无法充分利用政务数据，也在一定程度上制约了产业的创新发展。

2.2 一种政产融合架构框架

怎样解决电子政务或者数字政府建设中的前述问题，让电子政务与产业更加协同，进一步促进产业高质量发展， 让产业更加繁荣？

要解决前述问题，关键是要做好顶层设计，构建信息化的总体架构。

国际信息化总体架构起源于美国军方。美国军方于 20 世纪 70 年代中期就开始了 C4ISR 计划，以统一陆海空三军和情报系统，着力信息共享和联合指挥。C4ISR 最后发展为成熟的信息化总体架构框架 DoDAF（美国国防部信息化总体架构框架）。

第一个企业总体架构框架是由 John Zachman 于 1987 年 创 立 的 Zachman 总体架构框架， 是其他企业架构框架的源泉。 欧 共 体 IT 协 会 Open Group 开 发了 欧 共 体 总 体 框 架 (The Open Group Architecture Framework,TOGAF)。 美国联邦政府、财政部先后提出了 FEAF 和TEAF 框架。

前述所有 EA（Enterprise Architecture， 信息化总体架构）有两个方面的共同特性： 一是强调组织的目标和战略与信息化建设的有效衔接； 二是总体架构的组成均包含业务和技术两个层面， 即均包含对业务流程、信息、应用系统、技术的描述和综合考虑， 要素全面且构成有机的整体，即都包含业务架构、信息 / 数据架构、应用架构和技术架构。信息 / 数据架构、应用架构和技术架构一般统称为 IT 架构。

2006 年，国务院信息化工作办公室发布了《国家电子政务总体框架》，框架包括服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制五大部分。与 EA 对比来看，缺少了业务架构。事实上，业务架构是 EA 架构的核心。缺乏对业务架构的重视，导致我国电子政务不同程度地存在技术与业务相互脱节的情况。

笔者认为，即使电子政务本身的顶层设计做得很好， 也有效实施了良好的信息化总体架构， 但仍然无法充分解决电子政务与产业协同的问题， 因为有些问题不属于电子政务的边界范畴。因此必须将电子政务系统和产业互联网平台作为一个整体考虑才能找到更好的解决方案。笔者进一步认为，EA 理论作为系统化的顶层设计理论的确可以解决很多问题， 但当将电子政务系统和产业互联网平台作为一个整体考虑时， 由于涉及跨界 ( 同时包含政府组织和产业组织 )，需要对 EA 理论进行适当扩充，才能更好地指导电子政务与产业协同。

笔者提出一种电子政务系统和产业互联网的融合架构框架 , 简称为“政产 融 合 架 构 框 架”（Government and Industry Integration Architecture Framework，GIIAF）。GIIAF 框架尝试为解决一些特定领域 ( 例如汽车行业 ) 的政产协同问题提供总体架构的方法论指导。

GIIAF 框架包含理念架构、组织架构、业务架构、IT 架构四个部分，其中IT 架构又包括数据架构、应用架构和技术架构。GIIAF 框架的业务架构、IT 架构分别与EA 中的业务架构、IT 架构对应， 理念架构、组织架构是笔者对 EA 的扩充。下面是 GIIAF 框架的详细信息：

相比 EA 框架，笔者提出的 GIIAF 框架强调理念架构和组织架构。

GIIAF 框架的最核心内容是“两个平台同时抓”。假设政务平台和产业互联网平台可以同时采集有关数据， 如果行业或产业企业真正自愿由产业互联网平台采集相关数据，那么政务平台就可以从产业互联网平台更方便、更高效、更安全地获取数据。

产业互联网平台相比政务平台，具有内在的敏捷特性，一些政务系统无法响应的敏捷要求，可通过合理的架构设计， 由产业互联网平台支撑，从而就有可能做到既敏捷反应行业或产业的有关变化情况，又充分满足行业、产业多样化的个性需求。这在一定程度上实现了安全与效率兼顾。同时，产业互联网平台采集的数据属于“产业数据”，显然比“政务数据”能更好地开展数据利用。

GIIAF 框架高度重视让业务领域真正的专家参与需求设计，避免需求盲点， 防止技术与业务脱节， 重视领域驱动设计等软件工程实践， 从而尽量避免设计缺陷，防止政务系统与产业实际衔接僵化。

GIIAF 框架通过践行小政务大产业理念，可以防止政务系统的边界蔓延，不断壮大产业互联网， 从而促进产业创新和高质量发展，不断繁荣产业生态。

3. 政产融合架构框架应用设想

3.1 政产融合架构框架在汽车行业的应用设想

就汽车行业而言，2020 年 10 月上线的道路机动车辆生产综合信息管理平台是一个大型的电子政务平台，包含产品准入许可系统、企业准入许可系统、车辆合格证管理系统、双积分管理系统等多个子系统。该平台上线使得汽车行业的行政许可项目管理更加规范， 但存在系统边界不清晰、功能有缺陷、无法敏捷响应行业管理的变化、无法满足行业多样化的个性需求、数据利用困难等等问题。

通过应用 GIIAF 框架 , 可以在一定程度上解决上述问题。

无法满足行业多样化的个性需求，这个痛点不属于政务系统边界范畴， 为了满足这些需求， 支撑机构可以建立汽车产业互联网平台，通过这个平台来满足汽车生产企业在生产管理数字化方面的个性化需求。

无法敏捷响应行业管理的变化，这个痛点属于政务系统边界范畴，但政务系统短时间内因为各种原因很难敏捷响应管理变化，怎样解决这个矛盾？这个问题的确难以完美解决， 但通过适当的政务平台和产业互联网平台的融合架构设计，可以解决很多问题。

具体办法是将行业管理变化所要求的系统的功能进行细致分解，将不得不由政务系统实现的功能点在政务系统中以“敏捷”原则实现 ( 能履职尽职即可 )， 其余功能点可以由产业互联网平台来支撑。

系统边界不清晰形成了诸多问题。现在的政务系统有很多不属于政务边界、不必要的功能，这些功能大多也没做好， 也很少人使用。对于这些功能，政务系统完全可以不再维护， 如果有进一步的需求，可以在产业互联网平台中实现。

政务系统的功能缺陷有很多原因， 其中业务领域真正的专家与技术领域真正的专家缺乏密切合作是一个重要原因。GIIAF 框架提倡让业务领域真正的专家参与需求设计， 提倡重视领域驱动设计等软件工程实践。只要充分做好业务专家和技术专家的密切配合， 可以显著避免功能缺陷。

假设汽车生产企业自愿通过汽车产业互联网平台采集数据，并授权合规利用数据， 那么数据利用就可以基于产业互联网平台的“产业数据”而不是“政务数据”， 这样将更容易合法合规地形成繁荣的产业生态， 促进产业的高质量发展。

3.2 政产融合架构框架在农机装备行业的应用设想

2021 年上线的农机装备行业公共服务平台，开发了“企业报送系统”和“农机装备产业链供需对接系统”等子系统， 可以看成是一个微型的农机装备产业互联网平台的雏形。

企业通过平台报送生产运行数据、发布主机零部件供需信息，能更好地服务政府管理决策和产业链上下游企业。后续根据工作需要，行业可能会建设政务系统平台，有了 GIIAF 框架，可在后续

平台的建设过程中， 充分利用该框架的理念、方法，在系统规划、设计阶段就充分考虑农机装备产业政务系统和产业互联网平台边界、融合架构，做好政务系统和产业发展的协同，推动农机装备产业的高质量发展。

4. 结论与后续研究

本文的研究结论是，仅仅基于电子政务系统的完善， 无法充分解决电子政务和产业协同问题。需要利用合理的电子政务系统和产业互联网平台的融合架构， 才能更好地提升电子政务敏捷性， 同时促进产业互联网平台发展， 更好地兼顾效率与安全。通过坚持“以产业为中心” 和“两个平台同时抓”，可以更好地促进产业的高质量发展， 形成更繁荣的数字经济生态。

本文通过对装备工业的电子政务和产业协同存在的问题进行重点研究，提出了GIIAF 框架，从理念架构、组织架构、业务架构、IT 架构四个方面，为政产协同问题提供总体架构上的方法论指导。该框架只是抛砖引玉， 怎样通过电子政务系统和产业互联网平台建设实现“政府敏捷，产业繁荣”这个目标，还有很多问题值得研究。(文︱ 曾小松 欧阳安 工业和信息化部装备工业发展中心)